قانون بلدیه (ساختار شهرداری و شرایط انتخاب شوندگان و انتخاب کنندگان) (بخش دوم)

دگرگوني هاي شکل و ماهيت وظايف اساسي شهرداريها در گذر قانونگذاري:

1) نظام حقوقي عوارض شهرداريها:

اختيار تعيين عوارض شهرداري طبق قانون بلديه با انجمن بلديه بوده است.اما نبايد از اين نکته غافل شد که در آن زمان شخصيت حقوقي انجمن بلديه و بلديه با الگو پذيري کامل از نظام حقوقي فرانسه،شخصيتي توامان بوده و استقلال نسبي فعلي را نداشته است.بند تسعه عشراً ماده 70 قانون بلديه،تعيين مقدار عوارضي را که بايد از مردم بابت استفاده از راههاي اطراف شهر و پلها و معابر و سلاخ خانه ها و لوله هاي مجاري زيآبها که به خرج شهر ساخته شده است،بدهند.

همچنان مقدار حق الارضي که بايد شرکت هاي کشتيراني و صاحبان کشتي از بابت اسکله هايي که ساخته شده است،بدهند،را بر عهده بلديه گذاشته بوده است.در واقع نظام تعيين و اخذ عوارض محلي چنين گستردگي را که امروزه دارد،نداشته و عملاً بسياري از مفاد قانون معطل مانده بوده است.گرچه قانون بلديه اجازه تشکيل کميسيون هايي را به بلديه داده بود،اما سابقه تشکيل کميسيون هاي شبه قضايي که بطور تخصصي به رفع اختلافات بين موديان وشهرداري بپردازد،به اصلاح قانون شهرداري دربهمن 1345 و تصويب  ماده77 باز ميگردد.

در خصوص وضع و اخذ عوارض، نقطة پيوند نظام قديم و جديد ،بند 26 ماده 55 قانون شهرداري محسوب مي شود( همين حكم درماده 70 قانون بلديه مصوب 1286 شمسي نيز وجود داشته) و ساز و كار آن به اين شكل بوده كه شهرداري مستند به بند 26 ماده 55 قانون شهرداري، پيشنهاد برقراري يا الغاء عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان عوارض را به انجمن شهر پيشنهاد و انجمن مزبور مطابق بند 8 ماده 45 قانون شهرداري آنرا تصويب مي‌نمود.

اين رويه در تصويب عوارض ادامه اداشت تا اينكه شاهد تصويب قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري در سال 1361 مي‌باشيم كه به موجب بند 1 ماده 35 همين قانون مقرر شد مادامي كه درآمدهاي پيش‌بيني شده تكافوي هزينه‌هاي شهري را نمايد، شوراي شهر مي‌تواند با تنفيذ ولي امر براي تامين هزينه‌هاي شهرداري عوارض متناسبي با امكانات اقتصادي محل و خدمات ارايه شده تعيين نمايد

  چون در واقع از ا ين مقطع تا تشكيل اولين دورة شوراهاي اسلامي در سال 78 با يك دوره فترت طولاني مواجه هستيم، قانونگذار با الحاق تبصره‌‌اي به ماده 53 قانون اخير‌‌الذكر در سال 1365 مقرر داشت تا تشكيل شوراهاي شهر وزير كشور جايگزين آن خواهد بود و بر همين مبنا تعرفه‌هاي عوارض پس از بررسي‌هاي كارشناسي به صورت استاني تنظيم و پس از موافقت و تنفيذ نمايندة محترم ولي امر جهت اجراء به شهرداري ها ابلاغ مي‌گرديد. اين عوارض با عنوان عوارض تنفيذي شناخته مي‌شوند.

اما چون برخي از مقوله‌هاي عوارضي اختصاص به منطقة خاصي نداشت و مي‌بايست روية يكساني در سراسر كشور اعمال مي‌شد، مقنن طي بند الف ماده 43 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مصوب 1369 كه حكم مذكور در بند الف ماده 30 قانون مذكور مصوب 1373 تكرار گرديد، مقرر داشت : « در صورتي كه درآمدهاي وصولي ناشي از عوارض تكافوي هزينه‌هاي شهرداري‌ها را ننمايد وضع عوارض جديد و افزايش عوارض موجود صرفاً با پيشنهاد وزير كشور و تصويب رئيس جمهور خواهد بود.

عوارضي كه در اجراي اين بند وضع و وصول مي‌گرديد معروف بودند به عوارض ملي كه در مصوبات آن نحوة وصول و هزينة آن مشخص مي‌شد. آنچه بيان شد مروري بود بر قوانين و مقرراتي كه سير تطور قانوني وضع و وصول عوارض را تا تصويب قانون شوراها در سال 1375 نشان مي‌داد.

اما با تصويب قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراها در سال 1375 شاهد تحولي جدي در عرصة مديريت محلي و تمشيت امور شهر و روستا هستيم، رويكرد قانونگذار در تصويب اين قانون واگذاري اختيارات در بسياري از امور محلي از جمله عوارض به نمايندگان منتخب مردم است، نقطة كليدي اختيارات شوراها در اين بحث بند 16 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف شوراها مي‌باشد كه تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي‌شود را از وظايف ذاتي شوراها را برشمرده است.

در دسته‌بندي فعلي حقوقدانان اين نوع از عوارض را عوارض محلي مي‌نامند. اما قانونگذار در سال 1381 تدبير مؤثر ديگري براي يكپارچه سازي آن دسته از عوارض كه براساس بند الف ماده 43 تصويب مي‌شد و از آن به عنوان عوارض تصويبي ياد كرديم به كاربرد و با تصويب قانوني موسوم به تجميع عوارض دكترين يكپارچه‌سازي نظام عوارضي را به عنوان يك خط مشي مورد توجه قرارداد و بسياري از مقوله‌هاي مشمول عوارض را در يك سند واحد شناسايي كرد كه حقوقدانان اين دسته از عوارض را كه به صورت عام براي كل كشور تصويب شده‌اند، عوارض ملي مي‌نامند.

2) نظام حقوقي تفکيک اراضي:

تفكيك عبارت از تقسيم زمين يا باغ به قطعات متعدد است. اصولاً مالك زمين حق دارد زمين خود را به منظور فروش ، ساخت و ساز- اجاره و براي هر هدف ديگري كه مقتضي بداند به قطعات كوچك تقسيم كند.اين امكان از تبعات حق مالكانه مالك زمين است،به همين جهت مدتها قانونگذاران نسبت به تفكيك زمين به وسيله مالك بي تفاوت بوده اند ،بعد از جنگ جهاني اول در نتيجه مهاجرت مردم از مناطق روستايي به مناطق شهري و توسعه قلمرو شهرها و ضرورت ارائه خدمات شهري و نياز شهرها به زمين، تفكيك زمين مورد توجه دولتها قرار گرفت.

به همين خاطر آنها درصدد تهيه ترتيبات قانوني جهت نظم دادن به قطعه بندي زمينها برآمدند.تا سال 1345 كه قانون اصلاح پاره‌اي از مواد و الحاق چند ماده به قانون شهرداري از تصويب گذشت و همزمان با آن نيز كار تهيه طرح‌هاي جامع شهري در ايران رونق گرفت, سياست تفكيك و تعيين نوع استفاده از زمين بطور دربست در اختيار شخص مالك بود. مالك اختيار مطلق داشت كه زمين خود را هر وقت بخواهد, به هر شكل و به هر اندازه كه مايل است تفكيك و قطعه‌بندي كند.

طول و عرض معابر را در زمين‌هايي كه تفكيك مي‌نمايد شخصاً و به ميل و سليقه خود تعيين كند و به هر شكل و هرچند طبقه و با هر مصالح ساختماني كه مايل است بسازد و براي هر منظور كه مايل است مورد استفاده قرار دهد.

اداره ثبت وظيفه داشت هر نقشه تفكيكي كه مالك پيشنهاد مي‌كند قبول كرده به ثبت برساند و به آن رسميت داده اسناد مالكيت تفكيك صادر نمايد. تنها هدف دخالت اداره ثبت در اين بود كه مراقبت كند در نقشه تفكيكي به اراضي مجاور و متعلق به ديگران تجاوز نشود و شهرداري نيز در مورد احداث ساختمان‌ها موظف بود

هر نقشه ساختماني را كه مالك پيشنهاد مي‌نمود تصويب و پروانه ساختمان صادر نمايد. صدور پروانه ساختمان فقط از اين جهت انجام مي‌گرفت كه شهرداري مطابق متراژ ساختمان عوارض خود را دريافت نمايد و حداكثر اينكه مراقبت كند به معابر موجود تجاوز نشده, ساختمان داراي استحكام و مقاومت لازم باشد تا خطرات جاني بوجود نياورد و يا كمتر بوجود آورد.

براي اولين بار در سال 1345 ضمن مواد 98، 99 و 101 الحاقي به قانون شهرداري اين اختيار به شهرداري‌ها داده شده تا نحوه استفاده از زمين و منطقه‌بندي شهر و محل تاسيسات عمومي و ساير نيازمندي‌ها را تعيين نموده, در قطعه‌بندي و تفكيك اراضي داخل محدوده و حريم شهر دخالت كنند و نقشه‌هاي تفكيكي اراضي را قبل از آنكه اقدام ثبتي نسبت به آنها انجام شود مورد بررسي و تصويب قرار دهند.

قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران كه 6 سال بعد از آن در سال 1351 از تصويب گذشت مقررات قبلي را تكميل‌تر و قاطع‌تر نمود و به شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اختيار داد تا ضوابط مورد نياز براي رشد موزون و هماهنگ شهرها را مورد تصويب قرار دهد و ماده 7 قانون مذكور شهرداري‌ها را مكلف به اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران نمود. لكن تاكنون ضوابط شهرسازي قابل ملاحظه‌اي كه عموميت داشته و شامل همه شهرهاي كشور شود توسط شوراي عالي فوق‌الذكر تصويب و اعلام نگرديده است.

وضع موجود نظارت و كنترل بر تفكيك اراضي شهرها

چنانكه در بالا توضيح داه شد, ماده 101 الحاقي به قانون شهرداري مصوب اسفندماه 1345 مقرر داشته است: "اداره ثبت اسناد و دادگاه‌ها مكلفند در موقع تفكيك اراضي محدوده شهر و حريم آن عمل تفكيك را طبق نقشه‌اي انجام دهند كه قبلاً به تصويب شهرداري رسيده باشد.

همچنين ماده 6 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب اسفندماه 1351 مقرر مي‌نمايد: در شهرهايي كه داراي نقشه جامعه مي‌باشند ثبت كل مكلف است در مورد هر تفكيك طبق نقشه‌اي كه شهرداري بر اساس ضوابط طرح جامعه يا تفصيلي يا هادي تاكيده كرده باشد اقدام به تفكيك نمايد و در مورد افراز دادگاه‌ها مكلفند طبق نقشه تفكيكي شهرداري اقدام نمايند. هرگاه ظرف مدت چهارماه نقشه تفكيكي از طرف شهرداري حسب مورد به ثبت يا دادگاه ارسال نشود ثبت يا دادگاه نسبت به تفكيك يا افراز راساً اقدام خواهند نمود.

در حال حاضر روش مورد عمل اين است كه شهرداري‌ها وظايف خود را در مورد نقشه هاي تفكيكي اراضي و تصويب آنها محدود به آن مي‌دانند كه رسيدگي كنند، زميني كه براي آن تقاضاي تفكيك شده است در مسير گذربندي‌ها و تاسيسات پيش‌بيني شده در طرح جامع و طرح‌هاي تفصيلي (اگر براي آن شهر طرح جامع و براي آن منطقه طرح تفصيلي تهيه و تصويب شده باشد) قرار نداشته و مساحت قطعات تفكيكي و عرض معابر آن نيز از ميزان مساحت قطعات و عرض معابر كه در ضوابط پيوست طرح جامع تعيين شده است كمتر نباشد.

شهرداري وارد اين مسئله نمي‌شود كه اولاً معابر تعيين شده در نقظه تفكيكي چه كيفيتي داشته و چگونه به معابر اصلي متصل مي‌گردد و مسير معابر مذكور در كدام جهت قرار مي‌گيرد كه تناسب لازم را با گذربندي‌هاي آن ناحيه از شهر داشته باشد و جهات اربعه قطعات تفكيكي چگونه تعيين شده و آيا با ساير قطعات مجاور و يا ساختمان‌هايي كه قبلاً در آن منطقه ايجاد شده است هماهنگي دارد يا نه؟

در وضع موجود مخصوصاً با اختياري كه به موجب مواد 96 و 101 الحاقي به قانون شهرداري مصوب سال 1345 و ماده 23 قانون نوسازي و عمران شهري مصوب آذرماه 1347 و ماده 6 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 به شهرداري‌ها براي تصويب نقشه‌هاي تفكيكي اراضي و نظارت بر طرز استفاده از زمين در داخل محدوده و حريم شهرها داده شده است, ممكن است ضوابط مربوط به نحوه استفاده از اختيارات مذكور توسط شورايعالي شهرسازي و معماري ايران تصويب و ابلاغ گرديده به موقع اجرا درآيند, و يا اينكه هر شهرداري با استناد به بند 9 ماده 45 قانون شهرداري آئين‌نامه مربوط را تهيه نموده به تصويب شوراي شهر برساند و سپس اجرا كند.

در ماه 2 قانون نظارت بر گسترش شهر تهران مصوب مردادماده 1352 تعيين سياست كلي تفكيك اراضي واقع در حد فاصل بين محدوده خدمات شهري فعلي و محدوده 25 ساله توسعه‌ آينده به عهده‌ي شوراي نظارت بر گسترش شهر تهران واگذار گرديده و در طرح جامع شهر تهران ضوابطي در مورد تفكيك اراضي مقرر شده است كه تعيين جزئيات اين قبيل امور مربوط به طرح‌هاي تفصيلي مي‌باشد.

3)سير قانوني برنامه هاي شهرسازي:

جهت كنترل توسعه فيزيكي شهرها و طرح ريزي آنها با در نظر گرفتن حوائج اجتماعي و اقتصادي، حل معضلات شهري و پاسخگويي به نيازهاي عمومي جمعيت شهري، مقرراتي در قالب طرحهاي شهرسازي در اكثر كشورهاي غربي به تصويب رسيده است.

توجه جدي به مسائل شهرسازي ، به بعد از جنگ جهاني اول و دوم مربوط مي شود. صنعتي شدن كشورها و متعاقب آن نياز به نيروي كار جهت به كار انداختن واحدهاي صنعتي موجب هجوم جمعيت روستاها به طرف شهرها شد اين پديده بعد از جنگ جهاني دوم تسريع شده است به عنوان مثال در فرانسه اولين قانون بزرگ شهر سازي در سال 1943 تدوين شد و از سال 1955 برنامه هاي شهرسازي جايگزين پروژه آمايش ارضي گشت. طرح آمايش ارضي در راستاي نحوه استفاده از زمين از لحاظ تعيين قطبهاي صنعيت و كشاورزي و غير در سطح كل كشور عنوان شده است.

در ايران نيز توجه به مسائل شهرسازي در حوزه تقنيني ،قدمت چنداني ندارد. اولين قانوني كه به مسائل شهرسازي مربوط مي شود قانون راجع به احداث و توسعه معابر و خيابانها مصوب 1320 است .البته قلمرو قانون مزبور محدود و منحصر بود به تعيين ضوابط مربوط به احداث و توسعه معابر و نحوه تعيين و پرداخت غرامت به كساني كه ملك آنها در مسير اجراي طرحها قرار گرفته است.در واقع قانون مزبور توجهي به طرحهاي توسعه و آمايش سرزمين نداشته و شهرداريها نيز در اين مقوله ورودي نداشته اند.

باقانون اصلاح پاره يي از مواد و الحاق چند ماده به قانون شهرداري ضمن مواد 17 تا 101 از سال 1345 مسائل شهر سازي به طور مشخص مورد توجه دولت قرار گرفته است. متعاقب قوانين مزبور در سال 1347 قانون نوسازي و عمران شهري به تصويب رسيد كه ناظر است به طرحهاي توسعه شهري به نحوي كه در ماده 1 آن تصريح شده

نوسازي و عمران و اصلاحات اساسي و تأمين نيازمنديهاي شهري و احداث دو اصلاح و توسعه معابر و ايجاد پاركها و پاركينگها و ميدانها و حفظ و نگهداري باغهاي عمومي موجود و تأمين ساير تأسيسات مورد نياز عمومي و نوسازي محلات و مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها از وظايف اساسي شهرداريها است و شهرداري در اجراي وظايف مذكور مكلف به تهيه برنامه هاي اساسي و نقشه هاي جامع هستند توجه به رشدموزون شهرها به وسيله دولت موجب گرديدتا ارگان مخصوصي براي ايجاد هماهنگي توسعه شهرها درسطح كشوربه وجود آيد.

قانون شوراي عالي شهرسازي در 22 اسفند ماه 1351 به تصويب مجلس رسيد و در ماده 1 قانون مزبور فلسفه ايجاد شوراي عالي شهرسازي هماهنگ كردن برنامه هاي شهرسازي به منظور ايجاد محيط زيست بهتر براي مردم و همچنين اعتلاي هنر معماري دانسته شده است.

براي نيل به اين اهداف وجود طرحهايي ضروري مي نمود كه مورد توجه قانون نيز قرار گرفته بود نهايتاً در قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 16/4/1353 كه نشانگر اراده راسخ دولت به توجه جدي به مسائل شهرسازي است تعاريفي از طرحهاي شهرسازي به عمل آمده است بدين شرح:

طرح جامع سرزميني :

اين طرح اهداف و خط مشيها را به طور عام در كليه ابعاد اقتصادي ، اجتماعي، كشاورزي، صنعتي، جهانگردي در محدود هكل كشور مورد توجه قرار مي دهد. طرحي است كه شامل استفاده از سرزمين در قالب هدفها، خط مشيهاي ملي و اقتصادي از طريق بررسي امكانات و منابع مراكز جمعيت شهري و روستايي كشور و حدود توسعه و گسترش شهرها و شهركهاي فعلي و آينده و قطبهاي صنعتي و كشاورزي و مراكز جهانگردي و خدمات بوده و در اجراي برنامه هاي عمراني بخشهاي عمومي و خصوصي ايجاد نظم و هماهنگي نمايد» طرح جامع سرزميني با ملاك قرار دادن محدوده جغرافيائي كل كشور از حيث تعيين قطبهاي صنعتي ، كشاورزي، خدماتي و جهانگردي خط مشي ساير طرحها را تعيين مي كند.

طرح جامع شهري:

 طرح جامع شهري محدوده كوچكتري از طرح جامع سرزميني است و هدف از آن ترويج ضوابط شهرسازي و كنترل توسعه شهرها است كه با توجه به كيفيت محيط زيست و بر اساس شناخت حوزه هاي نفوذ طبيعي ، اجتماعي و اقتصادي شهرها تهيه مي شود در اينطرح كه معمولاً براي 25 سال تهيه مي شود در آن نحوه استفاده از اراضي و منطقه بندي مربوط به حوزه هاي مسكوني و صنعتي، بازرگاني ، اداري و كشاوري تأسيسات و تجهيزات، تسهيلات شهري و نيازمنديهاي عمومي شهري به خطوط ارتباطي محل مراكز انتهاي ترمينال و فرودگاهها و بنادر، فضاي لازم براي ايجاد تأسيسات و تجهيزات عمومي و مقررات مربوط به بناهاي تاريخي و مناظر طبيعي مشخص مي شود.

 طرح تفصيلي :

طرح تفصيلي به منظور اجراي برنامه هاي طرح جامعه تهيه مي شود. اين طرح براساس ضوابط كلي طرح جامع شهري نحوه استفاده از زمينهاي شهري در سطح محلات مختلف شهر و موقعيت و مساحت دقيق زمين براي هر يك از آنها و وضع دقيق شبكه عبور و مرور و ميزان تراكم جمعيت و تراكم ساختمانيدر واحدهاي شهري و تعيين اولويتهاي مربوط به بهسازي و نوسازي شهري و موقعيت كليه عوامل قهري ( سيل و زلزله) در آن تعيين مي شود.

مرجع تهيه طرحهاي تفصيلي از سال 1351 با تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران وزارت مسكن و شهرسازي است. در نرد 3 ماده 4 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي به اين وظيفه تصريح شده است« نظارت در تهيه طرحهاي جامع و تفصيلي و جلب نظر انجمن شهر و شهرداري مربوطه در حين تهيه طرحهاي تفصيلي» قبل از قانون مزبور برابر ماده 23 قانون نوسازي و عمران شهري مصوب 7/9/1347 و تبصره 1 آن شهرداريها مكلف شده بودندحداكثر ظرف دو سال پس از تهيه و تصويب نقشه جامع شهر نسبت به تهيه نقشه هاي تفصيلي اقدام نمايند و بر همين  اساس مرجع تهيه طرحهاي تفصيلي شهرداريها به شمار مي آمدند.

 طرح هادي:

طرح هادي بيشتر براي شهرهاي كوچك علي الخصوص شهرهايي كه تا حدود 25000 نفر جمعيت دارند تهيه مي شود. طرح هادي اصول كلي توسعه شهرها را تعيين و ترسيم مي نمايد در اين طرح هدايت توسعه شهرها مورد توجه قرار ميگيرد طرح هادي براي شهرهايي تهيه مي گردد كه يا فاقد بودجه طرح جامع هستند و يا امكان اجراي طرح جامع در آنها فراهم نشده است. طرح هادي در ايران داراي سابقه طولانيتري است و توسط دفتر فني استانداريها تهيه مي شود.

 طرح هادي قطعه بندي و نحوه استفاده از اراضي و تعيين مناطق مسكوني و اداري و تأسيسات عمومي و بازرگاني و صنعتي و فضاي سبز و ساير عملكردها را تعيين مي نمايد .

توسعه و انتشار : www.saze20.ir