قانون بلدیه (ساختار شهرداری و شرایط انتخاب شوندگان و انتخاب کنندگان) (بخش اول)

در اواخر قرن سوم (هـ . ق) به منظور انجام و اداره امور شهري دايره احتسابيه با دوشعبه احتساب و تنظيف تشكيل شد، اما سازمان شهرداري با مفهوم امروزي از زمان تشكيلحكومت مشروطه (دوران قاجار) با تصويب قانون بلديه پا به عرصه وجود نهاد.در تاریخ 20 ربیع الثانی 1325 قمری مصادف با 12خرداد 1286خورشیدی، نخستین قانون بلدیه یا به تعبیر امروزی آن شهرداری به تصویب مجلس شورای ملی رسید.

این قانون در 5 فصل و 108 ماده به اهمیت محوری انجمن در ساختار بلدیه پرداخته و ضوابط مرتبط با این انجمن، ساختار شهرداری و شرایط انتخاب شوندگان و انتخاب کنندگان را شرح داد.

نخستین قانون بلدیه، به واسطه زیر ساختهای کشاورزی و دامپروری جامعه ایران، جنگ جهانی اول و اوضاع نابسامان اقتصادی کشور و نیز خنثی بودن پادشاهی چون احمد شاه قاجار، تنها در تهران و آنهم با مشکلات بسیار اجراء شد. اين قانون ۵ فصل و ۱۰۸ ماده دارد كه عناوين فصل هاى پنج گانه آن عبارتند از:

فصل اول: قواعد كلى

فصل دوم: در باب تشكيل انجمن بلديه

فصل سوم: ترتيب و وظايف انجمن بلديه

فصل چهارم: اداره بلديه

فصل پنجم: در باب مستخدمين بلديه.

اختصاص دو فصل از ۵ فصل قانون بلديه به انجمن ها نشان دهنده اهميت محورى انجمن در ساختار بلديه يا شهردارى است. اين قانون سازمان مديريت شهرى را تركيبى از انجمن بلديه و اداره و شعب جز آن مى داند. اين قانون به تفصيل موضوعاتى مانند چگونگى انتخاب اعضا و تعداد آنان، شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتيب انتخاب اعضاى انجمن و تعداد آنان و چگونگى اداره آنان را بيان كرده است.

ماده ۷۰ در ۲۱ زمينه وظايف انجمن را بر مى شمارد. وظايفى مانند «انتخاب اجزاى بلديه و مستخدمين» «تعيين مقررى براى مستخدمين بلديه» « مداقه عمل در بودجه»، «تبديل عوارض جنسى به نقدى»، «تعيين تعديل نرخ گوشت، نان و ديگر ارزاق و ميزان اجرت كالسكه هاى كرايه و تراموا و ديگر اسباب حمل و نقل» و تعيين محلى براى سپردن و نگاهدارى اطفال و مجانين.

ماده ۷۱ مقرر كرده بود فهرست جلسه هاى سال آينده انجمن در برج حوت تهيه و اعلان شود. اما نكته قابل تأمل در ماده ۷۸ اين قانون است كه نشانگر توجه قانون گذار به وضع فوق العاده يا مخاطره آميز است؛ اين ماده مقرر مى دارد براى اعتبار قرار دادهاى انجمن بلديه حتماً بايد نصف اعضا حاضر باشند و در جلساتى كه در مواقع بليات ارضى و سماوى و يا جنگ به طور فوق العاده تشكيل مى شود، از اين قاعده صرف نظر خواهد شد و قرار داد انجمن با حضور هر قدر از اعضا معتبر خواهد بود.

ارتباط ميان انجمن بلديه و حكومت در موارد ۸۵ تا ۸۸ بيان شده است. برخى از قرار دادهاى انجمن مانند «تعيين قيمت اراضى شهر كه فروخته يا ابتياع شود»، «تعديل و تسفيل قيمت نان، گوشت و ديگر ارزاق» و «تغيير در نقشه شهر و ترتيب نقشه جديد»، «تمامى دستورالعمل هايى كه انجمن بلديه براى ادارات بلديه و ادارات خيريه -كه در شهر است- ترتيب مى دهد»

بايد به امضاى حاكم مى رسيد و برخى ديگر مانند «تسخير عوارض جنسى شهر»، «به خرج شهر، كوچه ها و پياده رو ها را پاك كردن و نگه داشتن مستحفظين حريق و تنظيفات بلديه و ترتيب زير آب سازى ها»، « استقراضات و ضمانت هايى كه از طرف شهر مى شود» و «ترتيب دستورالعمل هاى مراجعه به ادارات خيريه و حفظ اموال غير منقول شهر در پايتخت و كرسى هاى ايالت و ولايت» به امضاى وزير داخله.

ماده ۹۰ اين قانون وظيفه وضع قواعد و مقررات را درباره موضوعاتى مانند بهداشت و نظافت و ايمنى شهرى بر عهده انجمن گذارده بود. بر اساس اين ماده انجمن بلديه مى تواند قواعد را در باب تنظيفات كوچه ها و دستورالعمل هاى راجع به ساختن پشت بام ها و ناودان ها و پاكيزگى مجارى و اقدام هاى ضد عفونت و تميزى ميدان ها و اقدام هاى ضد حريق و حفظ حراست اهالى از مواد محترقه و غيره ترتيب نمايد.

ماده ۹۳ قانون بلديه سال ۱۲۸6مقرر كرد كه اداره بلديه به رياست رئيس انجمن بلديه «كلانتر» باشد. كلانترنام قديم شهردار بود. بنابراين قانون مذكور، رئيس انجمن بلديه را به عنوان رئيس اداره بلديه يا شهردارى شناخت. قانون همچنين مقرر كرده بود كه كلانتر يكى از اعضاى اداره بلديه را به انتخاب انجمن بلديه به عنوان معاون خود انتخاب كند و معاون -كه به حكم وزير داخله استقرار يافت- در هنگام غيبت يا بيمارى كلانتر قائم مقام او باشد.

اما حق بازرسي و رسيدگي به اداره بلديه و ادارات مربوطه به آن در اختيارحاكم(تقريبا معادل فرماندار كنوني) بوده. او مي‌توانست هرگاه در اعمال اداره بلديهمواردي خلاف قاعده و دستورالعمل‌ها مي‌بيند به اداره بلديه يا شهرداري اخطار نمايدو در صورت بي‌توجهي بلديه، حاكم مراتب را به اطلاع انجمن بلديه مي‌رساند.

قانون اين موضوع را هم پيش‌بيني كرده بود كه در صورت هم‌رأي شدن انجمن بلديه بااداره بلديه، حاكم مي‌توانست مسئله را به وزير داخله تقديم كند. اگرچه حكم وزيرداخله براي اداره بلديه لازم‌الاجرا بود ولي انجمن بلديه مي‌توانست مادامي كهديوانخانه ادارات(تقريبا معادل ديوان عدالت اداري) تشكيل نشده، به كميسيون مركب ازاعضاي شوراي ملي و سنا، با تعداد مساوي شكايت نمايد.

مواد 99 و 100 اين قانون اين حق را به انجمن بلديه مي‌داد تا براي اداره بهترامور شهري كميسيون‌هاي اجرايي تشكيل دهد. تمامي اين كميسيون‌ها بايست زير نظر بلديهو موافق دستورالعمل‌هاي انجمن بلديه رفتار مي‌كردند. البته رياست كميسيون‌ها بااعضاي اداره بلديه بود. اما در صورت نياز امكان انتخاب رئيس از خارج بلديه در قانون(ماده100) فراهم شده بود.

همچنين ماده ۱۰۴ قانون، كلانتر، معاون كلانتر، اعضاى اداره بلديه و منشى اين اداره را جزو مستخدمان دولتى محسوب كرده و در ترفيع رتبه و ديگر حقوق حكم مستخدمان دولتى برايشان مى شناخت. مدت خدمت اين افراد ۴ سال بود. در صورت استعفا، انفصال كلانترها در پايتخت و كرسى هاى ايالت منوط به اجازه شاه بود اما در شهرهاى متوسط و كوچك و نيز در مورد معاونان كلانترها به طور كلى منوط به اجازه وزير داخله بود.

نكته قابل توجه و جالب ديگر در اين قانون آن بود كه كلانتر يا شهردار و كاركنان بلديه بايد نشان لباس ويژه اى مى داشتند. ماده ۱۰۶ مقرر مى كرد: «كلانتر و معاون او و اعضاى اداره بلديه و اجزاى دواير و انجمن هاى جزو آن، علامتى موافق نقشه و نمونه كه به امضاى همايونى رسيده خواهند داشت و لباس معينى به ترتيب مخصوص به آنها داده مى شود.»

قانون بلدیه مصوب به سال 1286 لغو و قانون بلدیه جدیدی در سال 1309 به تصویب مجلس رسید. این قانون با 8 ماده و 3 تبصره ساختار تقریباً ضعیفی برای انجمن و شورای شهر ارائه نمود. چرا که اصولا نگرش موجود در قانون بلدیه قبلی سازگاری چندانی با نگرش دیکتاتور مابانه رضاخان و حکومتش نداشت.

بر اساس قانون جدید، رئیس اداره بلدیه را به جای شورای شهر، وزیر داخله (کشور) تعیین می کرد.

در دوره نخست حکومت محمد رضا پهلوي ،در سال 1328، سومین قانون شهرداری کشور، با عنوان "قانون تشکیلات شهرداری ها و انجمن شهر و قصبات" در 7 فصل و 5 ماده به تصویب رسیده و جایگزین قوانین پیشین شد.

اگرچه اين قانون نسبت به قانون قبلى كه در دوره رضاخان به تصويب رسيده بود مترقى به نظر مى رسيد، اما تصميم گيرى و انتخاب شهردار را به طور كامل به انجمن شهر نداد. ماده ۴ اين قانون مقرر داشت در هر شهردارى انجمنى خواهد بود كه از طرف اهالى مستقيماً و با رأى مخفى و با اكثريت نسبى به مدت ۴ سال انتخاب مى شود. عده آنها در مركز شهرستان و قصباتى كه عده نفوس آن از ۱۰ هزار نفر تجاوز نكند، ۶ نفر و بيشترين شمار نمايندگان يك شهر از ۲۵ نفر تجاوز نمى كند، مگر در شهرستان تهران كه ۳۰ نفر نماينده خواهد داشت.

نمايندگان هر شهر به تناسب جمعيت از ۳۰ نفر به بالا به محلات مختلف تقسيم و هر محل نماينده خود را تعيين و براى تشكيل به انجمن شهر معرفى مى كند. وزارت كشور شمار نمايندگان هر شهر را با توجه به جمعيت تعيين و همچنين نقشه محلات شهر را ترسيم و نواحى را اعلام مى دارد.

مرداد 32و سقوط مصدق ،زمینه ساز تصویب چهارمین قانون شهرداری ها در یازدهم تیر 1334 شد.

در این قانون، هر حوزه شهرداری انجمنی داشت که اعضای آن با رای گیری مخفی توسط مردم و برای چهار سال به این مسئولیت منصوب می شدند.

دراین قانون نیزاجازه انتخاب شهردار به انجمن شهر داده نشده و شهردار از سوی وزیر کشور به این مسئولیت منصوب می شد.

قانون سال ۱۳۳۴ ، ۹۵ ماده داشت و فصول دوم تا چهارم آن مختص به انجمن شهر بود. بر اساس ماده ۴ هر حوزه شهردارى انجمنى داشت به نام انجمن شهر كه اعضاى آن مستقيم با رأى مخفى و اكثريت نسبى براى مدت ۴ سال انتخاب مى شدند. ميزان حق الجلسه طبق آئين نامه اى بود كه وزارت كشور تهيه و به تصويب هيأت دولت مى رسيد اما پيش از آن عضويت در انجمن شهر افتخارى بود. اجازه انتخاب شهردار ديگر به اعضاى انجمن داده نشد.

نگاهى كلان به قوانين شوراها و شهرداريها از ۱۲۸۶ تا ۱۳۵۷ نشان مى دهد، در ابتداى تأسيس شهردارى يا بلديه در ايران، سازمان ادارى شهردارى به گونه اى طراحى شد كه در آن انجمن بلديه از بلديه جدا نبود و رئيس انجمن به عنوان كلانتر يا شهردار كه مستخدم دولت محسوب مى شود، انجام وظيفه مى نمود و هر يك از اعضاى انجمن نيز رياستكميسيون هايى را براى اداره امور بلديه بر عهده داشته است.

اين تركيب مديريتى متفاوت از تركيبى بود كه بعدها و يا اكنون مرسوم است. در تركيب جديد ميان شورا و شهردارى جدايى وجود دارد و شورا تنها وظيفه نظارت را برعهده دارد. از ويژگى هاى ديگر اين كه هيچ نهاد دولتى حق انحلال انجمن يا شورا را ندارد.

قانون شهرداري به دفعات مورد اصلاح قرار گرفت و هم اکنون بسياري از وظايف شهرداريها مندرج در ماده 55 به واسطه قوانين لاحق تحت تاثير قرار گرفته و به طور صريح و ضمني نسخ شده است.بعضي از مواد آن نيز که مربوط به انجمن شهر(شوراي اسلامي شهر)بوده است،با وضع قانون تشکيلات،وظايف و انتخابات شورا ملغي الاثر شده است